养老保险是国家为保障职工因年老丧失劳动能力退休后的基本生活而建立的一种社会保险制度，也是构建与经济发展水平相适应的社会保障体系的核心内容。这一制度的物质基础是建立在充足、稳定的养老保险基金上，但从全国诸多城市养老保险制度运作情况来看，普遍存在养老保险基金入不敷出的问题。南京市自1997年以来养老保险基金的支付风险也逐渐沉淀且日益凸现，已经直接影响养老保险制度的改革进程，因此，探究南京市养老保险基金支付风险的成因，

并寻找防范风险的对策显得尤为迫切和重要。

一、南京市养老保险基金风险承受状况

养老保险基金是整个养老保险制度建设的物质基础。1996年以前，南京市

养老保险基金基本上做到“以支定收，略有结余，留有部分积累”。截止1996年底，南京市养老保险基金积累已达8.75亿元，风险备付水平达到7.95个月。但自1997年起，南京市养老保险基金连续6年当期收不抵支，截至2002年底，历年基金累计结余全部用完，为确保养老金按时足额发放，当年由财政补贴3853万元。（本文数据口径如不注明，均为南京市区，下同）。

南京市近年来养老保险基金收、支、余情况表（一）

单位：万元、月

从2002年起，南京市在全市范围内强力组织开展以扩面征缴为主要内容的社会保险费征缴管理工作，并在社会保险费征缴管理工作运作体制和服务机制上进行了许多有益的探索和实践，有效的扭转了养老保险基金当期收不抵支的局面，在养老保险待遇大幅上调的情况下连续三年实现基金当期收支结余，但南京市养老保险基金的支付风险并没有从根本上得到缓解。2006年，南京市养老保险基金再度出现当期收不抵支，全年基金收支缺口1.52亿元。截至2006年底，南京市养老保险基金备付水平仅为1.08个月，又由于离退休人员每年增长迅速和养老金上调等因素，预计2007年南京市养老保险基金当期缺口将超过6亿元。

南京市近两年养老保险基金收、支、余情况表（表二）

        单位：万元、月

二、南京市养老保险基金支付风险的成因分析

造成南京市养老保险基金支付风险的原因是多方面的，既有养老金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因；既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。具体分析，主要有如下几个方面：

（一）养老保险待遇支出规模与年俱增。

1996年以来，南京市养老保险待遇支出规模逐年上涨，2006年达59.49亿元，比1996年翻了两番多。主要因素：一是人口老龄化导致离退休人员快速增长。目前，每年新增退休人员高达2.5万人以上，2006年末南京市离退休人员已达43.54万人，人数比1996年增长了81%，养老金支出金额则增长了322 %。二是南京市企业退休人员的平均寿命呈不断上升的趋势。据统计，自1996年以来南京市企业退休人员平均寿命增长了4岁，由此带来的基金支出压力约为2亿元。三是养老保险待遇水平增长幅度大。2006年末南京市离退休人员人均月养老金水平达1109元，比1996年的387元增长了722元，增长幅度达 287%。10年来，因养老金调整南京市增加养老保险基金支出30.49亿元。

南京市近年来离退休人员、养老金支付情况表（表三）

（二）养老保险扩面征缴工作尚存在一定的局限性。

长期以来，南京市养老保险主要靠参保单位和参保个人的缴费来支撑，目前从养老保险扩面征缴方面来看，并未能实现应保尽保应收尽收。一是覆盖面尚未实现“应保尽保”。目前非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，但南京市还有相当部分非公有制单位及其从业人员游离于养老保险之外。二是社会保险关系封存人员续缴难。到2006年底南京市因各种原因中断缴费的人员已达20.8万人，经调查摸底仅有6万人能落实到街道、社区，且这部分人员有很多属于“4050”人员，再就业能力弱，家庭负担重，收入低且不稳定，续缴难度大。三是参保人员缴费基数申报不实。南京市不少企业为了达到少缴养老保险费的目的故意瞒报缴费基数，人为地加剧了南京市养老保险基金入不敷出的矛盾。2002年以来，南京市通过社会保险稽核共查补社会保险费2.5亿元。四是养老保险基金欠费总量居高不下。南京市养老保险基金欠款总量一直保持在4亿元左右，不仅数额巨大，回收难度也很大，70%的欠款集中在停产半停产的地方工业企业。与此同时，尽管南京市基金征缴率高达95%，但同时也意味着南京市每年将新增养老保险欠费近3亿元，巨额的历史欠款进一步加大了南京市养老保险基金的支付风险。

近年来南京市养老保险参保、基金收支情况表（表四）

                                          单位：万人、万元

（三）养老保险基金承担了大量的企业改革成本。南京市因为企业改革改制、特殊工种以及纺织压锭等其他原因提前退休共计6.8万人，这部分原本应继续缴费人员进入统筹领取养老金，使基金少收入9.7亿元，多支出21.4亿元。事业单位和科研院所转制参加地方企业职工养老保险，养老保险基金不仅要承担改制前职工所有的视同缴费，还要承担无事业费的改制单位改制前离退休人员享受的远高于企业养老金水平的待遇。此外，国家规定对清偿养老保险欠费确实有困难的破产企业，其欠缴的养老保险费报省人民政府批准后可以核销，2004年南京市因此核销了养老保险欠费1287万元。

（四）现行养老保险基金制度设定有一定的缺陷。在全方位探究南京市养老保险基金缺口成因之时，我们认为，目前国家有关养老保险基金制度的设定是导致南京市养老保险基金缺口的根本所在。一是个人帐户空帐运行。南京市基本养老保险正式启动时，对已退休的“老人”，其养老金全部由养老保险基金支付，加之对即将办理退休的“中人”，其参保前的工龄都视同缴费，形成的空账高达150亿元。自1996年建立个人账户以来，南京市参保职工个人账户储存额产生的空账总额又达135亿元。1987年南京市养老保险制度改革后，一直实行单一的筹资方式，基金全部来源于参保单位和参保个人的缴费，这样养老保险基金实际上成为“现收现付”，在人口老龄化的今天必然要引发养老保险基金缺口。二是养老保险关系异地转移政策也给南京市带来了新的养老保险基金支付压力。以2003年为例，南京市养老保险关系异地转入人员为4007人，他们转入南京市的仅仅是其个人帐户部分，在南京缴费几个月、几年就到达法定退休年龄办理退休，在南京领养老金到终身。

三、防范南京市基本养老保险基金支付风险的对策

养老保险基金是广大离退休人员的活命钱，也是南京市养老保险制度得以正常运转的依托和核心。如何应对养老保险基金支付风险，确保离退休人员养老金按时足额发放，对于不断完善南京市养老保险制度、全面实现“两个率先”、加快推进三个文明协调发展、努力构建和谐社会都具有极其重要的意义。为缓解因养老保险基金支付风险对南京市政治、经济和社会所形成的巨大冲击，南京市应积极采取以下对策：

（一）依法强力推进扩面征缴，确保养老保险基金应收尽收。从近几年南京市社会保险扩面征缴实际情况来看，做好扩面征缴工作是养老保险基金增收的有效途径，南京市应坚定不移的继续深入推进社会保险扩面征缴工作。一是以巩固完善扩面征缴工作机制为主线，进一步提高全市社会保险覆盖面。建立劳动保障、地税、工商、质监四部门联席会议制度，从源头上把住新成立单位参保关。对未按照规定参保缴费的用人单位分期分批实行社会保险费预征，并通过专项检查重点突破劳务中介机构、民办非企业单位、机关事业单位编外工作人员等单位和人员的参保工作。针对部分存在双重乃至多重劳动关系的参保人员，出台非全日制用工人员参保办法。二是以封存人员为突破口，进一步提高参保人员缴费率。开展以封存人员续缴为主要内容的社会保险专项宣传活动，并依托市、区、街道、社区四级工作平台建立封存人员动态管理制度，确保参保人员缴费率达90%以上。三是以社会保险稽核为基点，通过书面稽核、自查自纠、实地稽核环环相扣的组织做好稽核工作，进一步提高参保人员缴费水平。四是以实施资产保全办法为抓手，进一步提高社会保险清欠总量。建全缴费单位欠费实时监控机制，严格把好欠费企业“还欠走人”和改制审核关，对欠缴社会保险费达到预警线的单位实施社会保险费保全办法，保持清欠大于新欠。

（二）完善养老保险待遇支付办法，合理控制养老保险基金支出。在积极开源的同时，着力完善养老保险待遇支付办法，严格控制养老金支出行为，严防“跑冒滴漏”，不失为缓解南京市养老保险基金支付风险的另一有效途径。一是严格执行退休人员和领取生活费人员的资格验证制度，对不按规定按期验证的暂停养老金发放，发生冒领的要依法追回并视情节追究相关责任。二是严格特殊工种提前退休制度。对有特殊工种提前退休情况的企业，按行业风险类别或特殊工种提前退休人数适当提高缴费比例，增收特殊工种提前退休风险基金。三是完善养老保险关系异地转移接续办法。在未实现省级统筹以前，适当限制部分人员转移社会保险关系，对迁移到南京市的人员设在南京市参保的最低缴费年限，一般不低于10年。在养老金待遇确定上，对在低缴费地区的参保年限进行折算，适当调整待遇。四是完善养老金计发办法，延长养老保险缴费年限。经调查，南京市目前退休人员工龄90％都在20年以上，退休人员人均余命达男16年左右，女25年左右。建议改革当前养老金计发办法，将按月享受养老保险待遇的最低缴费年限由15年延长至20年左右，将计发办法中设定的职工退休后的余命10年予以适当延长，并将基础性养老金与缴费年限、缴费标准更紧密的挂钩，减少养老金支出的同时，增强缴费激励机制。五是提高退休年龄，降低当期支付规模。退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。我国现阶段男性60岁和女性50岁的退休年龄规定于50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前南京市退休人员人均寿命已上升到74岁，因此，适当提高退休年龄是切实可行的。

（三）拓宽养老保险基金的融资渠道，提高养老保险基金抗御支付风险的能力。从目前看，南京市养老保险制度应尽快进入到筹资渠道多元化的阶段，这是解决南京市养老保险基金支付风险的根本所在。一是加快实现市级统筹。加快县改区养老保险制度并轨工作，尽快实现养老保险基金市级统筹，有助于在全市范围内实现基金的调剂使用，有效的达到分散风险，增强基金支付能力的目的，建议南京市及早着手研究，争取在三年内全面实现市级统筹。二是调整政府财政支出结构，不断充实养老保险基金。国家对于养老保险制度的确立和实施具有第一责任人的地位，理应建立健全养老保险财政支持机制。要建立养老保险基金支付风险预测预警机制，能够组织对阶段性的支付状况进行研究，一旦养老保险预算发生赤字即可预警，并通过调控养老保险费征收标准或养老保险待遇支出予以适当解决。要财政补贴逐步做实养老保险个人帐户，为养老保险制度可持续发展奠定基础。要建立正常的财政提留投入机制，按中央的要求明确提出社会保障支出占财政支出比例提高到10％－20％的具体方案和办法，并以人大决议的形式确定每年财政支持资金的支出比例和支出金额，不断充实养老保险后备基金。三是对养老保险基金进行有效运营使之保值增值。增值收入是养老保险基金的重要来源，建议国家通过让利的手段增加养老保险基金，即对存入国家金融机构的养老保险基金给予偏高利息率。同时，在保证基金安全完整的前提下，注重加强保值增值，除了购买国家债券之外，还可以考虑直接投入政府建设的大型基础设施项目，如政府兴建的铁路、水利、电力、公路、信息网、航空港工程等。

市委会在市政协十二届一次会议上的集体提案