工业生产本质上是一个人类参与的物质资源的形态转化过程，在这一过程中，对自然资源的消耗和对环境造成的改变是必然的结果，但是资源是有限的，对生态环境的污染和破坏也应是有限的。过度消费资源和破坏环境，不仅使工业生产无法持续进行，而且将破坏人类生存的基本条件。中国的经济发展受到的环境和资源约束比世界上的其他国家更为显著，党的 “十七大”报告也首次将生态文明建设作为中国今后经济社会发展能力的快速提升。节能减排是目前生态文明建设目标的重要突破口，对于实现人与自然和谐发展，建设资源节约型、环境友好型社会将产生极大的促进作用。

一、对节能减排重要性的深刻认识

1．节能减排是全球经济社会可持续发展的根本大计

人类的发展是以人类征服自然、改造自然能力的提高作为衡量尺度的，这样的发展带来了正负的双面效应。一方面，人类在此过程中，对自然、社会以及人类发展的规律有了更多的认识，改造自然的能力和手段不断加强，同时创造了巨大的社会财富。但另一方面，由于人类对自然的盲目索取和破坏，导致了整个生态系统的失衡，人类所处的生态环境不断恶化，能源短缺和环境的不断恶化已经威胁到了人类的生存与发展。

世界自然保护基金会在德国法兰克福发布的《2004地球生存报告》批评说，人类生活使地球上自然资源的消耗速度大大超过了其恢复速度，尤其是在西方工业国家。目前，世界正面临巨大的能源短缺。1961年至2001年全球能源需求增长了7倍，仅2004年一年，全球能源需求就增长了4.3%，这是过去20年来增长的最高百分比。根据国际能源机构的预测，如果当前的能源政策持续不变，2030年全世界的能源需求将比2004年增加大约60%。日益扩大的能源危机已变成了一个严重的公共政策问题。美国能源专家保罗?罗伯茨2004年发表了一篇文章《全球能源争夺不宣而战》，他说：我们正处于一种新战争的前沿，现在看来，争夺最后的丰富油气资源的斗争很可能成为21世纪地缘政治的主题。现在全世界的石油储藏量2003年已探明的大概为11500亿桶（1734亿吨），其中中东995.88亿吨。以目前的开采速度计算，全世界现在每天消耗石油8000万桶，地球上的石油储量大约只够满足全世界石油消费需要41年，世界将在2040年进入“石油枯竭时代”。

能源巨大消耗的后果是气候变化对自然界的影响日益显著。气候的变化，特别是温度升高一方面对许多自然和生物系统造成严重影响，如冰川湖范围扩大，数量增加；许多由冰川和积雪供水的河流径流量和早春最大溢流量增大；许多地区湖水和河水温度升高，并影响到水质；永冻区地表不稳定性增加；动植物的地理分布向高纬度和高海拔地区推移等，已经导致了整个自然生态系统出现混乱，对人类的生存构成极大威胁，甚至可能对某些经济部门（如农业）以及沿海地区带来灾难性的后果。

为了应对日益严峻的全球变暖危机，联合国于1992年正式签署了《联合国气候变化框架公约》，要求各缔约方都要制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案，并于1997年12月，在日本东京通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。中国作为发展中国家，虽然不承诺量化的减排指标，但我们仍然应该承担应尽的国际义务和责任。目前我国已编制完成了《中国应对气候变化国家方案》。减少排放、保护环境是中国以人为本发展理念的要求，也是实现可持续发展的内在要求。中国在实现现代化过程中不能再走高消耗、高排放的传统工业化道路，而是要走出一条低消耗、低排放、高效益、高产出的新型工业化道路，努力实现经济发展和保护环境“双赢”的目标，这是对世界可持续发展和应对气候变化的积极贡献（马洪，2007）。 

2．节能减排是经济发展过程中的内生环节

西方经济学家对人均收入与环境质量之间的关系进行分析后认为，经济的增长与可持续发展之间存在着很强的相关性。1993年普林斯顿大学的经济学家格鲁斯曼(Gene Grossman)和克鲁格(Alan Krueger) 在对66个国家的不同地区的14种空气污染和水污染物质的变动情况进行研究中发现，多数污染物质的变动趋势与人均国民收入水平的变动趋势间呈倒“U”形关系，即污染程度随人均收入增长先增加，后下降。污染程度的峰值大约位于中等收入水平阶段。据此，他们在1995年发表的文章中提出了“环境库兹涅茨曲线”(EKC)的假说(图1)。随后，有学者通过实证研究发现，欧美等发达国家在人均GDP8000－10000美元发展阶段环境状况开始好转；而韩国等新兴工业化国家利用后发优势，在人均GDP5000－7000美元的阶段，环境质量提前出现好转。

但是，“环境库兹涅茨曲线”隐含了一个重要的先决条件，即“承载阈值”（生态环境承载力）足够大。它假设无论污染多严重，生态环境都是可逆的、可恢复的，因而拐点总是存在的、可实现的。但是对于我国来讲，“环境库兹涅茨曲线”却是不可取的。因为“环境库兹涅茨曲线”实际上是遵循的一种先污染、后治理的发展路径，虽然环境的这种先恶化而后改善的变化趋势曾经是不少工业化国家在经济发展过程中走过的道路，但是如果所有国家和地区都躺在“环境库兹涅茨曲线”上等待“拐点”的出现，期望环境会随着经济的发展出现迟早的改善，其结果是后患无穷的。目前日益严重的全球环境恶化已经使广大发展中国家不再具备依靠“环境库兹涅茨曲线”解决环境问题的生态条件，而且，既便在某一个国家或地区内环境与经济增长服从倒“U”关系，但在全球范围内却不存在这种关系。我国工业化是人类历史上人口参与规模最大的工业发展过程，对资源的消费和对环境的影响是非常巨大的。所以，中国工业发展所受到的资源和环境约束也将比世界上其他国家更为显著。如果措施不力，我们非但迎不来环境改善的“下行拐点”，很可能还会面临环境加剧恶化且不可逆转的“上行拐点”。因此，对于我国甚至广大发展中国家和地区来讲，经济增长与减少污染、降低能耗必须是同步进行的，应成为经济发展过程中的一个内生环节，而不是存在于经济发展过程之外的。

3．节能减排是我国建设生态文明的内在需求

中国的是世界人口最多的国家，人口密度高于世界平均水平，也高于亚洲国家的平均人口密度，因此中国的资源储量按人均占有量计算，大多数资源都低于世界平均水平。而且，随着国民经济的发展，我国一些已知资源的总量和人均占有量还在不断下降。目前，我国的人均资源占有量仅为世界人均占有量的58%，居世界第53位（于猛，2005）。能源的对外依存度较高，目前，我国的石油消费占全球总量中8%左右，但石油消费的40%以上依靠进口（04年达到45%），2010年前我国石油消费的一半将依靠进口；一次能源消费的10%左右依靠进口；2020年以后，所有新增的能源可能都将依靠替代能源或进口解决。

但另一方面，我国的经济增长已接近资源环境的约束边界。从2001年到2006年，我国能源消费总量从13.8亿吨标准煤增加到24.6亿吨，按照这种趋势走下去，如不采取严格的限制措施，到2010年能源消费总量有可能达到30亿吨，到2020年将远远超过35亿吨。同时我国的能源利用效率十分低下，单位产出的能耗和资源消耗水平均明显高于国际先进水平。以2003年数据为例，如果以日本的资源消耗弹性系数为1计算，意大利为1.33，法国为1.5，德国为1.5，英国为2.17，美国为2.67，加拿大为3.5，而我国高达11.5。2006年我国GDP增长超过原计划的2.7个百分点，多增产值5000亿元，但这是以多消耗能源1.3亿吨、多排放二氧化硫96万吨、多排放化学需氧量45万吨为代价的。资源、环境问题已成为我国经济社会发展中最为迫切的问题。

可是，我国经济增长方式转变的目标从提出到现在已经过去了20年左右的时间，而经济增长的粗放型特征却依然十分明显，仍没有从根本上摆脱资源能源密集型的经济增长方式。这其中的一个主要原因是缺乏对经济增长方式转变的“硬约束”。此次党中央和政府及时提出了节能减排的战略目标，并严格制定了节能减排的工作规划，这不仅是对节能减排的“硬约束”，更是对调整经济结构、提高经济效益、转变经济增长方式的现实有效的“硬约束”，是解决经济发展中新旧模式抗衡所造成的突出矛盾的切入点。这正如温总理所强调的：节能减排是当前宏观调控的重点，也是经济结构调整、转变经济增长方式的突破口。

4．节能减排是提升城市可持续发展能力的重要手段

城市是人类活动与自然环境相互作用、相互影响的复杂系统。城市这个复杂系统最能充分体现出人类生产生活与环境之间的对立统一关系。但是城市人类的生产活动、建设活动以及生活活动．无一不对人居环境的质量和生态环境质量起着深刻的影响，随着世界城市化进程的逐渐加速，城市人口不断增长，城市规模不断扩大，大城市和特大城市不断涌现，城市对整个自然资源的消耗和生态环境的破坏越来越大。世界观察研究所1999年《为了人们和地球改造城市》的调查报告指出，虽然城市面积只占全球陆地面积的2%，但是生活在城市里的人进行活动所排放出的CO2 却占总排放量的78%。城市人口消耗了工业木材总使用量的76%、生活用水总量的60%。城市使用着全球75%的资源，产生了3/4的全球污染物。

正是由于城市可持续发展能力的日益严峻，节约资源与能源、保护环境以促进城市和地区可持续发展的运动在全球方兴未艾，1990年“地方政府追求可持续发展的未来国际大会”在纽约联合国大厦召开，来自全球43个国家200多个地方政府的政要参加了会议，作为会议的最主要成果，“地方政府环保行动国际理事会”（ICLEI）成立。目前成员已扩展到全球640个省、市政府。 1994年在丹麦Aalborg市举行的“首届欧洲可持续城镇大会”制定推出了“Aalborg宪章”正式推开了欧洲建设可持续城镇发展的运动。2007年3月第五届欧洲可持续城镇大会”在西班牙Sevilla市召开，参加会议的代表已从欧洲扩散到了美洲、亚洲和非洲。至今为止，来自欧洲40个国家的2500个地方政府先后签字承诺遵守Aalborg宪章，其中包括巴黎、马德里、维也纳、汉诺威、爱丁堡等一大批著名城市的市长。

在我国，城市的可持续发展已经成为一个急待解决的问题。据统计，目前世界上发达国家的人均城镇用地是88.2m²，发达国家人均城市用地是88.3m²， 而我国城市人均用地面积已经达到113m²，超过了国家规定标准近1/3，也大大超过世界发达国家城市人均用地面积。据2002年的测算，我国城市的平均容积率仅为0.33，而国外的一些城市的容积率一般都在2.0以上。我国城市发展还依然沿用“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的粗放型的经济增长方式。垃圾围城、机动车污染、噪声扰民、扬尘污染、油烟污染等环境问题，已成为城市居民环境投诉最多的问题。据有关资料统计，全国每年因环境污染造成85万人死亡，740万人患支气管炎，国家每年为此开支340亿美元。因此，实现城市的可持续发展已成为我国城市发展的必然选择，必须在保持城市经济快速持续增长、经济规模不断扩大的同时，深刻认识保护环境与节约能源的重要性，把建设“生态城市”，提升城市可持续发展能力作为经济发展的中心，努力把实现经济增长与综合能耗“逆向运动”作为目标，把节能降耗作为约束性考核指标，促进城市生态文明的建设。

二、南京节能减排的对策措施

1．加快产业结构的优化和调整

产业结构的调整和优化是实现南京节能减排的重要内容。为此，南京应从以下几方面进行：第一，大力发展高新技术产业，用信息化改造传统产业，促进产业结构的软化和优化。产业结构软化是由工业时代传统的以物质生产为关联的硬件产业结构向以技术、知识生产为关联的软件产业结构转变的过程，是采用具有竞争优势的知识、创意和信息化、网络化、虚拟化等创新活动提升产业的附加值及竞争力的过程。相应地，劳动力和资本密集性产业的主导地位逐渐被信息、知识和技术密集性产业所取代。在整个产业结构优化过程中，对信息、服务、技术和知识等“软要素”的依赖程度日益加深，对物质资源的依赖程度将逐步降低。对此，首先要大力发展高新技术产业，提高产业的自主创新能力；其次要不断运用以信息技术为主的高新技术对传统产业加以改造和优化，提高其科技和知识含量，增加单位能耗的产出，进而降低对资源和能源的依赖程度；此外，还要加快淘汰那些资源能源浪费较大、对环境污染较大的落后产能，实现节能降耗，建设节约型社会的目标。

第二，发展先进制造业，促进产业向“两极”延伸。先进制造业不能简单地理解为大量使用现代设备的制造业，从经济学的角度上来分析，先进与否，主要取决于产出的增加是由资本、劳动、土地等传统生产要素投入的增加来推动，还是由技术的进步来推动。依靠资本、劳动、土地等传统生产要素投入来推动的增长必然带来巨大的资源和能源消耗，而由技术进步来推动的增长是节能降耗的必由之路。在今后的发展战略中，我们要重新认识发展先进制造业的内涵和意义，从发展附加值低的加工制造环节向高附加值的研发设计和营销管理环节延伸；加快工业产业链的延伸与整合力度，实现产业向上中下游延伸，运用模块化生产方式，提高纵向一体产业链的价值创造和知识共享程度，促进网络状产业链的发展，有效提高资源的利用效率。

第三，促进南京由“工业经济”向“服务经济”阶段的转变，以最小的资源消耗创造最大的产值。前面曾指出，如果第二产业增加值占全市地区生产总值的比重下降一个百分点，第三产业增加值的比重相应上升一个百分点，则全市单位地区生产总值综合能耗将下降1.17个百分点。可见，服务经济的实现不仅是城市现代化水平的重要标志，更是实现节能减排目标的有利保证。为了促进南京市产业服务化水平的提高，必须加快服务经济活动领域的市场化步伐，加快服务经济活动的国际化水平，并多渠道增加对服务经济领域的投入。尤其要发展高附加值的现代服务业，以最小的资源消耗创造最大的产值，以服务业的结构升级作为节能降耗和转变经济增长方式的突破口。目前，南京市的第三产业存在着过分依赖于“生活型”服务业的问题，因而，第三产业的内部结构还属于低质发展状态，今后应加快发展金融、保险、咨询、物流、创意产业等知识型服务业或“生产型”服务业，致力于服务业的结构升级，加快南京城市节能减排的进度。

2．充分发挥市场机制的调节作用

市场机制作用不能充分发挥是造成目前能源环境压力的一个关键性因素，因此，需要进一步进行体制改革，充分发挥市场在资源配置中的作用。

首先要加快推进生产要素市场化进程，充分发挥市场配置资源的基础性作用。从现实经济运行情况看，经济增长方式难以转变的一个重要原因是生产要素市场不健全。环境无价、生产要素价格偏低等因素，造成了资源利用效率低，企业缺少节能减排的内在动力。此外，我国目前的资源性产品价格在很大程度上也是政府定价，价格基本上只反映资源开采的劳动力和资金成本，而不能反映资源稀缺程度，因而也造成了对要素的高需求和浪费。要抑制对要素的过度需求引发的扩张式增长，最有效的办法是改变资源定价机制，加快建立资本、土地、自然资源等生产要素市场，由市场来决定资源价格，使资源价格反映资源的稀缺程度，这是实现节能环保目标最重要的经济驱动力。

其次，要加快流通领域改革。降低流通成本，提高流通效率，建立公开、公平和公正和市场交易秩序，逐渐消除市场壁垒，打破某些行业垄断现象，形成统一开放、竞争有序的流通体系。同时要充分运用高新技术，建立新型的流通组织和交易形式，减少流通环节，降低流通费用，提高企业的经济效益。

第三，改善和加强对市场的管理和监管。建立正常的市场进入、市场竞争和市场交易秩序，规范各种竞争行为，创造公平的竞争环境，提高市场的公开化程度，保护经营者和消费者的合法权益，保证市场中的公平交易和平等交易。

第四，要继续推进投资体制改革和政府职能转变，真正实现政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府的转变，改革干部人事制度，增强政府提供公共服务的功能，创造有利于增长方式转变和节能减排的制度环境。

3．不断开发节能减排技术

为了促使节能减排目标的实现，我国对节能减排制定了详细的约束性指标，要完成和落实这些指标，需要强大的技术支撑。

首先，政府及有关部门要大力支持发展节能减排关键技术的研究开发，加大资金投入，通过资金扶持等，促进优势研发资源向节能减排关键技术的集中，充分利用南京雄厚的科技实力，争取攻克一批节能减排的关键和共性技术。其次，大力发展绿色设计技术。在产品设计中把经济、社会和环境效益统一起来，充分注重物质的循环利用，同时在产品设计中，尽量使之不产生或少产生对人体健康和环境的危害影响，不使用或尽量少使用有毒有害材料。第三，研究、推广适合南京市情的清洁生产技术。如加快组织开发和示范有重大推广意义的节约和替代技术、能量梯级利用技术、延长产业链和相关产业链接技术、“零”排放技术等，一方面实现生产过程的无污染或少污染，另一方面减少产品在使用和最终报废处理过程中所产生的环境损害，实现生产过程的零排放和制造产品的绿色化。第四，重视研究废物利用技术。如可回收利用材料和回收处理技术、再制造技术、废物综合利用技术以及可再生能源开发利用技术等，实现产品废弃物和生活废弃物的资源化利用。第五，加强研究消除污染物质的技术。通过重点研发高浓度、难降解工业废水治理、燃煤除尘脱硫、汽车尾高控制、填埋和焚烧固体废弃物处理等重大关键技术，建设废弃物净化装置等来实现有毒害废弃物的净化处理。第六，推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系，加快节能减排技术产业化示范和推广。同时要积极培育节能服务市场，推进节能服务的产业化发展。此外，还要广泛开展节能减排的国际科技合作，积极引进国外先进节能环保技术和管理经验，不断拓宽节能环保国际合作的领域和范围，同时加强对引进技术的学习、消化、吸收和再创新。

4．建立完善的节能减排政策体系

体制上的不健全是影响节能减排的根本原因，我们要着力于消除不利于节约资源、削减污染负荷的制度性障碍，建立有利于节能减排的完善的政策体系。具体来讲要重点完善以下政策：（1）树立正确的政绩观，继续完善节能减排规划制度、评价指标体系和政绩考核制度，明确节能减排鼓励、限制或禁止措施的具体要求。加大节能减排在各部门、各区县经济综合评价体系中的指标分量，实行“一票否决”制，通过约束性指标促进节能减排工作的落实。（2）建立以生产者为主的责任延伸制度，明确生产者应依法承担其产品废弃后的回收、利用、处置的责任。（3）改革资源产权管理制度、资源定价制度和排污收费制度，提高资源使用税费，建立并完善资源初始产权有偿分配和使用权交易制度，根据资源稀缺程度、供求关系和环境成本来制订资源价格。（4）完善产业政策制度，规范和引导符合节能减排要求的产业发展，引导和发展现代服务业和高新技术产业，限制高消耗、高污染行业的发展。（5）完善政策激励制度，通过节能奖励资金和工业循环经济专项资金等，调动各行各业的积极性，鼓励走节能减排的发展道路。同时，制定鼓励节能减排的税收政策，对进行节能减排的企业实行税收上的优惠措施等。（6）完善对重点企业资源节约和循环利用的定额管理制度，加强对石油化工、钢铁、电力、有色金属、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业的高耗能、高污染企业的监管。（7）建立明确政府、企业和公众责任的有关制度，以充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用，形成推动循环经济发展，形成节能减排的整体合力。

在制定完善政策的同时，还要加强对政策的执行和监督力度，建立健全工作责任制，强化市区－（县）节能执法联动。要通过严格监管，强化企业的主体责任。在加强对污染物排放总量监控的同时，加强减排核定工作，定期公布本市和各区县、各重点单位的减排情况。对重点用能单位要加强经常监督，凡与政府有关部门签订节能减排目标责任书的企业，必须确保完成目标；对没有完成节能减排任务的企业，强制实行能源审计和清洁生产审核。坚持“谁污染、谁治理”的原则，对未按规定建设和运行污染减排设施的企业和单位，公开通报，限期整改，对恶意排污的行为实行重罚，追究领导和直接责任人员的责任，构成犯罪的依法移送司法机关。同时，还要加强机关单位、公民等各类社会主体的责任，促使公民自觉履行节能和环保义务，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。