养老保险是国家为保障职工因年老丧失劳动能力退休后的基本生活而建立的一种社会保险制度，也是构建与经济发展水平相适应的社会保障体系的核心内容。这一制度的物质基础是建立在充足、稳定的养老保险基金上，但从全国诸多城市养老保险制度运作情况来看，普遍存在养老保险基金入不敷出的问题。南京市自1997年以来养老保险基金的支付风险也逐渐沉淀且日益凸现，已经直接影响养老保险制度的改革进程，因此，探究南京市养老保险基金支付风险的成因，

并寻找防范风险的对策显得尤为迫切和重要。

一、南京市养老保险基金风险承受状况

养老保险基金是整个养老保险制度建设的物质基础。1996年以前，南京市

养老保险基金基本上做到“以支定收，略有结余，留有部分积累”。截止1996年底，南京市养老保险基金积累已达8.75亿元，风险备付水平达到7.95个月。但自1997年起，南京市养老保险基金连续6年当期收不抵支，截至2002年底，历年基金累计结余全部用完，为确保养老金按时足额发放，当年由财政补贴3853万元。（本文数据口径如不注明，均为南京市区，下同）。

南京市近年来养老保险基金收、支、余情况表（一）

单位：万元、月

从2002年起，南京市在全市范围内强力组织开展以扩面征缴为主要内容的社会保险费征缴管理工作，并在社会保险费征缴管理工作运作体制和服务机制上进行了许多有益的探索和实践，有效的扭转了养老保险基金当期收不抵支的局面，在养老保险待遇大幅上调的情况下连续三年实现基金当期收支结余，但南京市养老保险基金的支付风险并没有从根本上得到缓解。2006年，南京市养老保险基金再度出现当期收不抵支，全年基金收支缺口1.52亿元。截至2006年底，南京市养老保险基金备付水平仅为1.08个月，又由于离退休人员每年增长迅速和养老金上调等因素，预计2007年南京市养老保险基金当期缺口将超过6亿元。

南京市近两年养老保险基金收、支、余情况表（表二）

        单位：万元、月

二、南京市养老保险基金支付风险的成因分析

造成南京市养老保险基金支付风险的原因是多方面的，既有养老金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因；既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。具体分析，主要有如下几个方面：

（一）养老保险待遇支出规模与年俱增。

1996年以来，南京市养老保险待遇支出规模逐年上涨，2006年达59.49亿元，比1996年翻了两番多。主要因素：一是人口老龄化导致离退休人员快速增长。目前，每年新增退休人员高达2.5万人以上，2006年末南京市离退休人员已达43.54万人，人数比1996年增长了81%，养老金支出金额则增长了322 %。二是南京市企业退休人员的平均寿命呈不断上升的趋势。据统计，自1996年以来南京市企业退休人员平均寿命增长了4岁，由此带来的基金支出压力约为2亿元。三是养老保险待遇水平增长幅度大。2006年末南京市离退休人员人均月养老金水平达1109元，比1996年的387元增长了722元，增长幅度达 287%。10年来，因养老金调整南京市增加养老保险基金支出30.49亿元。

南京市近年来离退休人员、养老金支付情况表（表三）

（二）养老保险扩面征缴工作尚存在一定的局限性。

长期以来，南京市养老保险主要靠参保单位和参保个人的缴费来支撑，目前从养老保险扩面征缴方面来看，并未能实现应保尽保应收尽收。一是覆盖面尚未实现“应保尽保”。目前非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，但南京市还有相当部分非公有制单位及其从业人员游离于养老保险之外。二是社会保险关系封存人员续缴难。到2006年底南京市因各种原因中断缴费的人员已达20.8万人，经调查摸底仅有6万人能落实到街道、社区，且这部分人员有很多属于“4050”人员，再就业能力弱，家庭负担重，收入低且不稳定，续缴难度大。三是参保人员缴费基数申报不实。南京市不少企业为了达到少缴养老保险费的目的故意瞒报缴费基数，人为地加剧了南京市养老保险基金入不敷出的矛盾。2002年以来，南京市通过社会保险稽核共查补社会保险费2.5亿元。四是养老保险基金欠费总量居高不下。南京市养老保险基金欠款总量一直保持在4亿元左右，不仅数额巨大，回收难度也很大，70%的欠款集中在停产半停产的地方工业企业。与此同时，尽管南京市基金征缴率高达95%，但同时也意味着南京市每年将新增养老保险欠费近3亿元，巨额的历史欠款进一步加大了南京市养老保险基金的支付风险。

近年来南京市养老保险参保、基金收支情况表（表四）

                                          单位：万人、万元