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关于进一步加大对虚开普通发票打击力度的几点建议
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随着市场经济的发展，经济活动发生了深刻变化，多种经济成份、多层次经济结构并存，发票使用范围日益扩大，发票在经济生活中的作用日显重要。发票管理的过程，既是税收征收管理的过程，也是加强财务监督、保障国家财政收入、维护国家经济秩序的过程。
虚开普通发票主要有两种形式：一是“假票虚开”，二是“真票虚开”。所谓“假票虚开”是指利用非法印制的假发票进行虚开的行为，所谓“真票虚开”是指利用正规发票进行虚开的行为。利用假发票进行虚开，手法拙劣，易于识别，属于层次比较低的发票违法行为，税务部门查处起来比较容易，“真票虚开”则有相当的隐蔽性。由于增值税是我国的第一大主体税种，其税收收入占国家税收总量的50%左右，为此，在上世纪九十年代末国家以增值税专用发票管理为中建立起了“金税工程”征管信息系统，其设计原理就是“以票控税”，及时发现、查处虚开增值税专用发票的偷税漏税案件，对于虚开增值税专用发票构成犯罪的，在按《中华人民税收征管法》补税、罚款的同时，还要按全国人大常委会发布的《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》处以刑罚。虚开增值税专用发票受到国家有关部门的严格监管。而在普通发票管理方面，国家尚未建立起普通发票全国性的信息系统，在增值税专用发票“金税工程”日趋严密和完善的管理下，虚开普通发票由于风险低、违法成本小、操作简便、收效快等因素，成了不法分子及有不当企图的利益团体辗转的战场。虚开的普通发票不仅成为不法纳税人偷税的重要工具，而且已暗生为破坏市场经济健康发展的毒瘤，对当前全面构建和谐社会产生了负效应，应引起政府和职能部门的关注。
一、真票的来源及虚开行为的特征
虚开的普通发票主要来源于“开票公司”、“开票机构”。
（一）所谓“开票公司”是指不开展生产经营活动，专门从事虚开普通发票的公司。“开票公司”分为两类：
第一类是民间的开票公司。这类开票公司通常是由个别不法单位或个人为了获得非法手续费，采取开大头小尾发票或非法买卖空白发票的方式，为有企图的个人、单位或组织提供虚开普通发票，以从中牟利。其手续费的收取实行明码标价，可以讨价还价，一份多少钱或按虚开金额的百分比收取。其发票的来源渠道有两条：一是办理正常的工商税务登记成立公司，以生产经营所需的名义从税务机关领购；二是非法买卖而来。
第二类开票公司则是某些基层政府部门为了增加地方的财政收入而自办一些开票公司。某些基层政府部门为了增强地方财政收入，突出政绩，采取各种措施开展税源经济工作，而其中见效最快的莫过于成立“开票公司”。“开票公司”具有以下特点：
1、基本以外来务工人员的身份办理公司注册。基层政府部门利用手上掌握的大量外来务工人员的信息，借用外地人员身份证件申请注册企业, 这样做的好处是一旦发生不测，可以“金蝉脱壳”，逃避法律责任。所以在税务部门查处的案件中，费劲心思找到的开票公司法人代表，却只是一个普通打工仔，对注册开票公司的事情一无所知，令案件难以查处下去。
2、基层政府部门对这类开票公司行使管理职能。开票公司的内部管理是规范的，它们有的由各类“招商办”管理，有的由基层财政所管理。一位镇书记在介绍引进税源的成功经验时谈到，他们把开票任务分解落实到每一位在职的公职人员，并列入工作业绩考核，交纳保证金，书记和镇长
5000元，副书记和副镇长3000元，其他人员2000元，完不成任务的就扣除保证金。在某些乡镇长随身携带的皮包里甚至也有空白普通发票。
3、开票公司多为缴纳营业税的企业，以广告业和服务业居多,也有建筑安装和装饰工程等其他类型。普通发票是提供给从事营业税项目经营企业之用。由于增值税专用发票处于“金税工程”的严密监控之中，而普通发票目前尚未纳入国家建立的信息化税控系统，开票公司为了逃避税收征管监督，只领购普通发票，从而保证其虚开发票的持续性、长久性、稳定性。
4、间接的获取虚开利益。第一类开票公司是赤裸裸地进行钱票交易，开票费全部落入个人口袋，第二类开票公司与其在本质上的区别是，没有直接获利，而是间接获得财政留成。基层政府部门掌控的开票公司，虚开发票时收取的开票费，是按代开项目、金额、现行营业税税率、地方附加税费计算出来并收取的，对于收取的开票费，并没有私自截流，而是以开票公司的名义按月向税务机关申报缴纳营业税、地方税费入库。这样一个循环往复的过程就帮助基层政府部门在完成税源经济考核指标，完成经济发展考核指标，完成财政收入任务，通过国家对税收收入的财政分配，获得地方财政留成，如此既有政绩，又得财力，虚开发票何乐不为？
5、开票数量多、金额巨大。开票公司在税务部门办理税务登记，并按规定办理发票领购手续。由于其背后有政府部门撑腰，其虚开行为不是个人行为，而是组织行为；不是为了个人牟利，而是工作需要，拉着政府的大旗，谁敢挡道？税务部门迫于政府压力，迫于支持地方经济发展需要，使得开票公司得以顺利地、大量地领购发票，公然公开从事虚开普通发票的活动。税务部门仅在一起对房地产企业的税收稽查案件中，就查实企业利用虚开发票金额任意扩大开发成本费用，金额高达二千万元。
（二）开票机构。“开票机构”与“开票公司”组织形式上的差别在于，开票公司是以个人或公司实体的名义出现的，而开票机构则是作为税务部门的税收委托代征点的身份出现的。
随着经济的迅猛发展，税务征管力量不足的矛盾日益突出，为了缓解征管力量不足的矛盾同时兼顾简便征收的实际需要，一些税务机关对零散税源，如集贸市场、个体户、临时经营等，采取委托街道、乡镇部门代为行使征收税款的职能，委托代征点就是在税务机关的授权下设立起来的护税协税办公场所，税务机关对委托代征点的管理有严格的制度和措施。那么，虚开的发票又是如何出来的呢？正是由于委托代征点与第二类开票公司一样都是在基层地方政府部门的掌控之下，其虚开普通发票的目的、手法与第二类开票公司如出一辙，税务机关对委托代征点违规开票代征税款行为，碍于地方政府的情面，所以听之任之，助长了一些委托代征点违规虚开普通发票的气焰。
二、虚开普通发票的社会危害性
虚开普通发票无论是从财务管理，还是税收管理的角度上来讲，都是国家明令禁止的。开票公司、开票机构虚开发票的目的不同，手法不同，但就其行为而言，都严重违反了国家法律法规的规定，其后果是极为严重的。使用虚假普通发票做帐的企业在没有真实业务发生的情况下，只要支付相应的开票费就能取得其所需要的发票，继而达到私设小金库、贪污腐败、偷税漏税等不良企图，其产生的社会危害主要有以下几个方面：
1、严重侵蚀了税基，造成了国家税款地流失。举个简单的例子，一张虚开的1000元的发票，可以帮助纳税人虚列1000的成本费用，以抵消1000
元的利润，而1000元的利润按33%的企业所得税税率计算，应当缴纳330元的企业所得税，也就是说一张1000元的虚开发票可以偷逃330元的税款，税务部门已查获数起虚开普通发票金额达到千万以上的偷税案件。
2、扰乱了市场经济秩序。仍以上述房地产企业为例，利用虚开的广告费、劳务费发票，任意加大开发成本和费用，其在大肆偷逃国家税收的同时，也哄抬了商品房价格；在扰乱税收征管秩序的同时，也扰乱了市场经济秩序。房地产市场高烧不退，绝对不能仅仅归罪于虚开发票，这里面有诸多的社会因素、经济因素，但虚开发票在其中至少起到了推波助澜的作用，令不良房地产企业“两头吃”，不仅吃了买房人的血汗，还要吃国库的银两，令其越吃越黑，越吃胆越大，那里还有什么社会良知可言，那里还会把“国八条”“国六条”放在眼里。虚开发票对社会和谐的危害性、对经济发展的危害性，由此可略窥一斑。
3、助长了贪污腐败等丑恶行径。通过虚开的普通发票来转移支付，不仅可以私设小金库，也为权利寻租大开方便之门，在国企改制中非法侵吞国有资产、国有土地转让等幕后交易中，不难觅及虚开普通发票的踪影。
4、扰乱了社会劳动保障工作。基本养老保险、医疗保险等社会劳动保障费的征缴是以企业发放的工资为计算基础的，一些用人单位为了少缴社会劳动保障费用，用虚开的劳务发票，冲抵工资性费用，使劳动保障部门不能足额征收社保费，使企业职工的合法利益不能得到足够的保障。
5、破坏了政府的公众形象。基层政府部门掌控的开票公司、开票机构公然藐视国家税法的严肃性，对税收执法、政府形象造成了恶劣影响，其虚开行为与街头巷尾、火车站、汽车站叫卖发票的行为并无本质区别，可谓异曲同工，本应代表国家行使某一区域、某一领域管理职能的政府形象沦落至此，岂止是一声叹息？
三、打击虚开普通发票的几点建议
虚开普通发票违法违规行为给国家带来的损失是无法估量的。建议各级政府、税务机关严厉打击虚开普通发票行为，以严肃税收法律，严明财经纪律，建立健康良性的市场经济发展环境，构建和谐社会。
1、坚决取缔各种类型的开票公司。打击虚开普通发票重点在于各类开票公司，各级政府、各级税务机关应排除利益干扰、下大力气全面清理取缔开票公司，从源头上堵塞虚开发票漏洞。对于那些未实际开展生产经营、没有与发票开具项目对应的银行转帐资金流、发票用量异常、票种多、只申报缴纳营业税、未进行或虚假的进行企业所得税“零申报”的企业，重点排查是否是开票公司，一经查实，应立即取缔，严肃查办。对查实的虚开普通发票违法违规行为，该补税的补税，该罚款的罚款，触犯法律的追究刑事责任，使发票管理的各环节工作走上良性循环的轨道。
2、规范税务机关委托代征点的管理。一是大力推行计算机开票，便于收集开票信息，实时监控；二是严格执行代开发票审查、审核手续，按规定收集代开发票的证明、证据材料，严禁违规开票；三是对于经常委托开票的单位或个人，要重点关注，分析评估其开票项目、开票金额的合理性、真实性，防范开票漏洞。
3、推进普通发票管理信息化。建议国家借鉴增值税专用发票的成功管理经验，在巩固增值税专用发票“金税工程”成果的基础上，尽快研究如何将普通发票管理逐步纳入信息化管理轨道，从普通发票的印制、保管、供应，到发票的缴销、查询、稽核各环节管理工作均使用先进的信息系统进行管理，使普通发票管理工作准确及时、标准规范、信息齐全、查询迅速，达到堵塞税收漏洞、强化发票管理的目的，实现发票管理工作的科学化、系统化、规范化。
4、强化发票管理法规的宣传普及。发票管理法规的宣传要不拘形式，广泛利用报纸、电视、杂志、网络等媒体，进行普及宣传，如举办发票管理业务培训班，在网页上开辟发票专栏，把发票宣传同“税收宣传月”、“3.15消费者权益保护日”结合起来等，积极开展对相关法律法规及规范普通发票管理的作用、意义、目的，特别是纳税人、普通公民在发票规范管理中享有的权益与承担的义务等方面内容的宣传，让全社会都来关注发票的管理，监督发票的管理。
5、建立正确的政绩观。评价政绩不能仅从税收任务完成好坏、财政收入留成多少、GDP增长高低来量化，要从有利于经济社会可持续发展的角度，要从有利于和谐社会的构建角度来评价。
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