中国人口的主体是农民，中国农民在较长的时期内仍将依赖土地而生存，这是我国经济社会发展现阶段一个不争的事实。改革开放以来，我国工业化、城市化进程日益加快，土地的“农转非”和农村劳动力的“农转非”不仅成为当代中国农村发展的两大主题，而且也是工业化、城市化不可或缺的基本要素。但是，在上述过程中，现行土地法律法规及土地征用制度的不适应性和滞后性日益凸现，农民权益的保障成为全社会关注的焦点。我们要充分认识到，土地对于农民来说，既是最基本的生产资料，又是最基本的生活保障，还是发展的重要资源。农村土地征用既涉及农民生存的切身利益，也关系到农民能否实现小康目标的长远利益，直接影响着农民生活、农村发展、农业稳定乃至整个中国经济社会的发展和稳定。
    中央提出要建设社会主义新农村，建设和谐社会，实现城乡统筹发展，这是我们解决“三农”问题的根本。如何妥善处理好土地征用与土地承包之间的关系，保护被征地农民的利益，解决好被征地农民的社会保障问题，是建设社会主义新农村、建设和谐社会必须重视和有效解决的一个重要问题。
    一、 被征地农民权益的现状
    从我国各地的实践看，征地范围几乎覆盖了一切经济和社会发展领域。无论是公益性建设用地，还是经营性建设用地，都采取由政府征为国家所有的办法。各地建立各类开发区，扩大城市建设规模，发展房地产，甚至建设豪华别墅、大型游乐项目，都靠大量征用农村土地。基层群众有一句很形象的话：革命战争年代，农民奉献的是鲜血和生命；建国后，农民奉献的是粮食、劳务和“剪刀差”；改革开放以来，农民奉献的是土地和生存权。
    在土地征用的整个过程中，农民权益往往得不到应有的保障和重视。征地实施前，农民没有知情权，征与不征全由政府定；征地实施中，农民没有协商权，补偿多少全由政策定；征地实施后，农民没有保障权，有无保障、保障水平高低全由文件定。
    在征地补偿标准上，从《土地管理法》的相关规定看，补偿费用不仅低，而且也没有完全反映出土地所在区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素。随着工业化、城市化速度的加快，越是发达地区征用土地，越是表现为农村更大土地收益的损失。在我国区位条件优越的沿海省份，土地的市场出让价格每亩达数十万元，甚至上百万元，而按照国家的标准补偿，沿海地区的被征用土地即使按照最高标准30倍补偿，也只有5－8万元，是其市场价格的十分之一，甚至几十分之一。而且国家和地方重点基础设施建设项目和一些公益性项目，由于采取“省部协议”、“政府定价”的办法确定征地补偿标准，往往低于法定的最低补偿标准。
    随着市场经济体制的建立和发展，劳动力资源已实行市场配置，被征地农民的安置方式也发生了很大的变化。当前，大部分地区采取一次性发放安置补助费，让农民自谋职业的安置办法，这意味着失地农民被推向了社会。很多地方的情况表明，失地农民陷入“种地无地、就业无门、保障无份”的境地，成为既不是农民又不是市民的社会边缘人。
    在我国经济发达的沿海地区，工业化、城市化进程起步早，失地农民的权益保障问题暴露也早，广东、江苏、浙江、山东等地进行了很多探索，采取了各有特色的保障办法，创造了“南海模式”、“昆山模式”等等，在失地农民保障方面取得了一些成效。但是，客观分析，我们可以看到，这些模式都有缺陷，要么其采取的办法本身不符合现行土地法有关规定，要么其实行的保障水平明显低于城市居民最低生活保障标准，农民参加的愿望很低。
    二、 被征地农民权益缺乏有效保障的制度性原因
    1、 法律规定的集体土地所有权界定不明晰，无法充分保障。我国《宪法》规定，农村土地属集体所有，但这个集体所有者缺乏明确的法人地位，这种集体土地所有权作为一种财产权或资产权到底有什么权益、有哪些保障、有什么实现形式也就不明确，这种种不明确必然造成其本身无法得到充分保障。同时《宪法》及《土地管理法》的相关规定为国家征用农民集体所有土地提供了法律依据和保障，这就形成了法律规定的国家征用权对法律赋予的农村土地集体所有权的否定。法律上的这种缺陷为实践中政府漠视甚至侵犯被征地农民权益留下了空间。
    2、 法律制度不完善，国家垄断土地一级市场，农村土地的价值得不到合理体现。《土地管理法》规定，非农建设用地的一级市场实行国家垄断，即先由国家对农村土地进行征用，转为国家所有，然后再由国家向用地单位及个人出让，不允许农民直接把土地转让给用地单位及个人。《土地管理法》的相关规定使得农村集体土地不具备市场要素的主体资格，无法体现市场价值，只能按照政策规定的补偿标准“出售”给国家。地方政府将农村集体土地征为国有后，则按数倍甚至数十倍于补偿标准的价格进行出让。这种巨额利润，使地方政府抑制不住对农村集体土地大肆征用的冲动，也使中央关于严格土地管理的宏观调控失去应有的作用。
    3、 长期的计划经济体制和城乡二元结构，造成城乡保障体制的割裂。长期以来，城市居民生活在单位的怀抱中，单位不行了，就生活在国家的怀抱中，国家为城市居民建立起比较完善的社会保障体系，甚至国家财政会“兜底”承担城市居民的养老和最低生活保障。而农民只能靠自己，从来都不敢奢望有城市居民的这种“福分”。所以，我们可以看到，失去土地的农民缺乏争取合理保障的意识，地方政府缺乏为失地农民提供保障的主动和自觉。在沿海经济发达地区，各地在探索过程中为失地农民提供的保障，基本都是低水平的，有些甚至低于城市居民的最低生活保障。
    三、 改革土地征用制度，完善被征地农民保障的建议
    1、 修改相关法律，明晰集体土地所有权。要对农村集体土地的所有权主体进行明确，究竟是村民小组，是村民委员会，是乡政府，还是具体物化到农户或农民个人，要进行明确，没有权利人主体或主体不明确，显然这种所有权就先天不足。要对集体土地所有权的性质进一步明确，土地对农民来说，既是最基本的生产资料，又是最基本的生活保障，还是发展的重要资源。是生产资料，就是一种财产或资产，相应的就应体现为财产权，它与农民的生存权和发展权又息息相关，这种权利的保障对农民来说其重要性是不言而喻的。要对集体土地所有权的实现形式和实现方式给予合理的明确，集体土地转为非农用地，是财产权的转换，应该有多种形式和方式，各地已经有了一些探索出的经验，要加以总结，用法律条文固定下来。
    2、 建立适应市场经济体制的土地征用制度。土地征用制度改革的目标，应该是建立与社会主义市场经济发展要求相适应的土地制度。这一制度的本质要求，就是要实现土地商品化，实现把土地作为资源管理向作为资产经营的转变，实现土地社会保障功能向生产要素功能的转变，让市场机制在土地资源配置中发挥基础作用，赋予集体土地和国有土地同等的市场地位，建立起“两种土地，统一市场、统一管理”的土地市场体系。
    3、 建立被征地农民基本养老保障制度，并逐步实现全覆盖、城乡一体化。认真总结现有各地已经实施的一些保障措施，以法律或条例的形式进行规范，避免各地的现有办法超出现行法律界限有不合法之嫌，也避免一些地方政府在失地农民保障方面不作为，逃避应该由政府承担的责任和义务。要根据工业化和城市化进程，逐步建立惠及全体农民的基本养老保障体系，让农民能共享改革发展成果。在工业化和城市化进程发展到一定阶段，或现在具备条件的发达地区，要逐步提高农村社会保障标准，缩小城乡社会保障差距，形成一体化的城乡社会保障制度，为实现城乡统筹发展建立完备的社会制度基础，促进社会主义和谐社会建设。